La primera acción de la Asamblea Legislativa —controlada por Nuevas Ideas, el partido del presidente y que además tiene la mayoría calificada— fue destituir, sin discusión previa, a los magistrados de la Sala de lo Constitucional y sustituirlos con personas afines al partido y al presidente. En el documento que entró al pleno a discusión ese mismo día, lxs diputadxs que firmaron la propuesta —Suecy Callejas, Alexia Rivas, Ana Figueroa, Christian Guevara, Jorge Castro y Caleb Navarro— acusaron a los magistrados de haber cometido “fraude” a la Constitución. Uno de sus principales argumentos para sustentar sus acciones fue asegurar que “la Sala de lo Constitucional, se arrogó atribuciones que corresponden exclusivamente al Órgano Ejecutivo, específicamente en materia de salud”.
En la pieza de correspondencia que promovió las destituciones, la bancada dijo que, por medio de las sentencias de inconstitucionalidad que la Sala emitió y que revocaron acciones y decisiones del ejecutivo para lidiar con la pandemia, esta se dio a sí misma atribuciones en “materia de salud» que solo le corresponden al Ejecutivo.
Cuando la pandemia empezó, el presidente Bukele tomó acciones que fueron muy cuestionadas: el cierre de las fronteras del país; las detenciones arbitrarias en la vía pública a manos de fuerzas de seguridad; los centros de contención que, según usuarios de ellos, también fueron focos de contagio; entre otras. Estas resultaron en aproximadamente 21 demandas de inconstitucionalidad y 153 solicitudes de amparos, según la información disponible en la web de la Corte Suprema de Justicia. Hasta noviembre de 2020, la Sala emitió por lo menos 6 sentencias que revocaron algunas de las decisiones del presidente. Este expresó su desagrado con la Sala e incluso acusó a los magistrados de ser responsables de las muertes por COVID-19.
En Alharaca identificamos los argumentos utilizados en la pieza de correspondencia en la que lxs diputadxs aseguran que la Sala excedió sus funciones en materias de “salud”, los contrastamos con los decretos emitidos por el Ejecutivo, las sentencias de la Sala de lo Constitucional, la Constitución de la República y consultamos a dos abogados constitucionalistas al respecto. Encontramos que estas afirmaciones son engañosas.
1. Velar por la salud solo le corresponde al Consejo de Ministros a través de planes de gobierno
Según el artículo 167, ordinal 2 de la Constitución de la República. al Consejo de Ministros le corresponde hacer el Plan de Gobierno. Sin embargo, hasta el día de hoy no existe uno. Al menos no públicamente. Tampoco, después de más de un año de pandemia, existe un Plan de Salud.
Según Enrique Anaya, abogado constitucionalista salvadoreño, el gobierno del presidente Bukele ni siquiera cuenta con un plan de gobierno. “El Plan Cuscatlán es un plan de campaña. El plan de gobierno aún está en elaboración”.
La pieza de correspondencia atribuye exclusividad al Consejo de Ministros de la elaboración un plan de Gobierno inexistente. O al menos: no conocido públicamente.
Aunque es cierto que al Consejo de Ministros le corresponde elaborar el plan de gobierno, de acuerdo con artículo 167 de la Constitución, la tutela por la salud de las personas no solo le corresponde al Órgano Ejecutivo.
En ambos artículos de la Constitución, que lxs diputadxs de NI mencionan en su texto para argumentar que quien debe garantizar la salud es el Ejecutivo, el texto menciona al “Estado” como garante de estos derechos. El concepto de “Estado” es complejo y hay diferentes definiciones. Algunas lo definen como una institución política que engloba el poder, el territorio y la población. Un Estado puede tener diferentes formas de gobierno, puede ser un Estado organizado bajo una república o una monarquía, por ejemplo.
«Art. 1.- Es obligación del Estado asegurar a los habitantes de la República el goce de la libertad, la salud, la cultura, el bienestar económico y la justicia social». —Constitución de la República
La Constitución de El Salvador define qué es ese Estado y cómo se gobierna. El artículo 84 dice que “El Salvador es un Estado soberano” y que “la soberanía reside en el pueblo”.
Por su parte, el gobierno se encarga de la ejecución y administración de los objetivos del Estado, que, según el artículo 1 de la Constitución, tiene como origen y como fin a la persona humana. Es decir, el Órgano Ejecutivo forma parte del Estado, pero también el Judicial y el Legislativo.
De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución, el Estado salvadoreño tiene una forma de gobierno «republicano, democrático y representativo» que está organizado en tres órganos independientes que son el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial.
Los artículos 1 y el 65 citados en la pieza de correspondencia no hablan exclusivamente del Órgano Ejecutivo cuando se refieren a Estado, sino de los tres órganos del gobierno.
«Art. 65.- La salud de los habitantes de la República constituye un bien público. El Estado y las personas están obligados a velar por su conservación y restablecimiento. El Estado determinará la política nacional de salud y controlará y supervisará su aplicación«. —Constitución de la República
El artículo 167 de la Constitución sí le da al Consejo de Ministros la potestad de elaborar planes de gobierno. Pero el abogado constitucionalista Enrique Anaya explica que la defensa de la salud de la población no corresponde únicamente a la autoridad ejecutiva. “Corresponde a todas las entidades estatales; cada una ejerce sus funciones dentro del campo que le corresponde: la Asamblea Legislativa legisla, el Ejecutivo ejecuta la política de salud y los tribunales ordenan, ya sea de modo concreto o de modo general, la protección de la salud”, aclaró.
Existen antecedentes en donde la Sala de lo Constitucional concede amparos a personas que interponen demandas por malas praxis médicas.
2. Solo el Ministerio de Salud puede controlar y supervisar una política nacional de salud
La Constitución no atribuye la tutela exclusiva de la salud al Órgano Ejecutivo, del cual forma parte el Ministerio de Salud, a diferencia de cómo lo plantea la pieza de correspondencia.
Pero sí atribuye exclusividad al Órgano Judicial y a la Sala de lo Constitucional en ciertas cosas, como los juicios constitucionales:
«Art. 172.- Corresponde exclusivamente a este Órgano [Judicial] la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en materias constitucionales, civil, penal, mercantil, laboral, agraria y de lo contencioso-administrativo […] Los Magistrados y Jueces […] son independientes y están sometidos exclusivamente a la Constitución y a las leyes». —Constitución de la República
Los artículos 172 y 174 de la Constitución establecen que cualquier ley o política pública, incluyendo el Código de Salud, puede estar bajo el escrutinio de la Sala de lo Constitucional. Un ejemplo de esto es la declaración de inconstitucionalidad del artículo 23 de la Ley de Medicamentos, por prohibir la contratación de servicios de consultas y prescripción de medicamentos del personal de salud en farmacias y veterinarias, al vulnerar un derecho constitucional: el del trabajo.
«Art. 174.- La Corte Suprema de Justicia tendrá una Sala de lo Constitucional, a la cualcorresponderá conocer y resolverlas demandas de inconstitucionalidad de las leyes, decretos y reglamentos, los procesos de amparo, el habeas corpus, las controversias entre el Órgano Legislativo y el Órgano Ejecutivo…». —Constitución de la República
Enrique Anaya recalca que ha habido otras ocasiones en las que la Sala ha sido quien ha obligado al Ejecutivo a cumplir los derechos de la ciudadanía a la salud porque este no lo estaba cumpliendo. “Existen múltiples sentencias, mucho más antiguas que las de la pandemia, donde la Sala de lo Constitucional ordena, por ejemplo, que se entreguen los medicamentos a las personas que sufren enfermedades como insuficiencia renal o VIH. Ahí es la Sala de lo Constitucional la que defiende la salud”, comentó.
Según el Derecho Constitucional, la Constitución de la República es la base de todo orden jurídico. Todas las leyes, códigos, reglamentos y decretos deben de sustentarse en la Constitución y no pueden entrar en contradicción con ella. La Constitución es la fuente jurídica primaria, y tiene un poder regulatorio por encima de cualquier otra normativa jurídica.
«Art. 246.- La Constitución prevalecerá sobre todas las leyes y reglamentos«. —Constitución de la República
Al respecto, Roberto Burgos Viale, abogado constitucionalista, afirmó que, a pesar de que la Constitución es la máxima regulación de un país, esta evoluciona con la sociedad y sus leyes no pueden ser estáticas. “La labor de los magistrados y las magistradas es actualizar la Constitución constantemente a través de la interpretación de los temas a los que los ciudadanos y las ciudadanas los someten”, dijo.
Además, aclaró que, si de buscar culpables se trata, no son los magistrados de la Sala de lo Constitucional los responsables, sino lxs ciudadanxs que acuden a ella a interponer demandas por inconstitucionalidad.
3. La Sala debería haber trabajado en apoyo al Ejecutivo
El texto en el que los diputados y diputadas de NI argumentaron en favor de la destitución de los magistrados insiste, por un lado, en el respeto de los límites de los poderes de los Órganos del Estado, y por el otro en que la Sala debería haber apoyado al Ejecutivo y no obstaculizado emitiendo sentencias. El artículo 86 de la Constitución –citado al menos 5 veces en la pieza de correspondencia– establece la independencia de sus atribuciones, las cuales son indelegables.
«Art. 86.- Las atribuciones de los órganos del Gobierno son indelegables, pero éstos colaborarán entre sí en el ejercicio de las funciones públicas». —Constitución de la República
La Constitución de la República sí establece la colaboración entre los Órganos del Estado, Para Roberto Burgos, esta colaboración debe de darse dentro de los límites discrecionales de cada Órgano. Es decir, a cada Órgano le corresponde un ámbito de discrecionalidad en el que puede decidir si actuar o no sobre determinada materia.
“Lo que está exigiendo el Ejecutivo es una dependencia del poder Judicial. Los órganos pueden colaborar entre sí, dentro de las funciones que le corresponden a cada uno. Esto no significa que deban de plegarse ante el otro. La independencia de sus atribuciones debe de garantizarse.”, opina Enrique Anaya.
Los artículos 87, 172 y 174 definen algunas de las atribuciones del Órgano Judicial. En ellos no se establece que este órgano debe de colaborar en la persecución de fines específicos del Órgano Ejecutivo.
4. Los decretos ejecutivos eran legítimos y no deberían haber sido inconstitucionales
En la pieza de correspondencia, lxs diputadxs de Nuevas Ideas argumentaron que los decretos ejecutivos de Nayib Bukele eran legítimos, puesto que el ejecutivo no necesitaba acudir a la Asamblea para poder restringir (o limitar) derechos constitucionales puesto que la Constitución se lo permite. Sin embargo, la Sala interpretó que si la Asamblea Legislativa no consolidó una Ley formal para decretar el régimen de excepción, el Ejecutivo solo podría regular los derechos, no restringirlos, limitarlos ni suspenderlos.
«Art. 131.- Corresponde a la Asamblea Legislativa: 27°.- Suspender y restablecer las garantías constitucionales de acuerdo con el Art. 29 de esta Constitución en votación nominal y pública con los dos tercios de votos, por lo menos, de los Diputados electos» —Constitución de la República
«Art. 29.- Podrán suspenderse las garantías contenidas en los Arts. 12 inciso segundo y 13 inciso, segundo de esta Constitución, cuando así lo acuerde el Órgano Legislativo, con el voto favorable de las tres cuartas partes de los Diputados electos; no excediendo la detención administrativa de quince días». —Constitución de la República
En la resolución de inconstitucionalidad , la Sala aclaró que los decreto era importante diferenciar entre limitar (restringir) y suspender un derecho constitucional. En su voto particular, el magistrado Aldo Enrique Cáder Camilot explicó las diferencias entre limitar y suspender un derecho y aclaró que suspender un derecho solo es facultad del ejecutivo a menos que estén avaladas por una ley o un régimen de excepción. «es probable que, en algunas ocasiones, lo que establece un decreto ejecutivo del Ministerio de Salud tenga buenas intenciones,contenga medidas idóneas y necesarias,y vaya orientado a proteger a la población salvadoreña, pero que,pese a ello, dicho Ministeriono tenga la facultad constitucional para hacerlo, por su contenido;es decir, que para que tenga validez constitucionales necesario que las medidas reguladas en el decreto estén previamente avaladas poruna ley o por un régimen de excepción. Y esta sala, debido a que su competencia es aplicarlas reglas constitucionales, no puede dejar pasar tales aspectos, porque sus miembros juraron cumplir y hacer cumplir la Constitución», escribió el magistrado para explicar su voto.
En el artículo 29 de la Constitución, en las especificaciones para declarar un Régimen de Excepción, se habla de suspensión de derechos.
Según el artículo 29 de la Constitución, un Estado de Emergencia que suspenda derechos constitucionales como el de la libertad de circulación, contenido en el artículo 12, solo puede aprobarse con mayoría calificada en la Asamblea Legislativa.
“Los políticos suelen ocupar frases poco impactantes para decir ‘no, yo no estoy suspendiendo los derechos, los estoy regulando, limitando, restringiendo’”, dijo Anaya. “El alcance del Estado de Emergencia era tal que invadía el núcleo esencial de los derechos constitucionales; Y si yo no puedo ejercer un derecho, en realidad me lo están suspendiendo. La Sala entendió que eso tenía que ser regulado por la Asamblea Legislativa”, aclaró el constitucionlista Enrique Anaya.
Además, Anaya citó otro ejemplo de este uso a conveniencia de palabras. “Durante el régimen de excepción del Estado de Emergencia, las personas eran detenidas en la calle por la policía y llevadas a centros de contención. ¿Qué es lo que decía el presidente? ‘No las estamos deteniendo, las estamos resguardando’”.
La sentenia de inconstitucionalidad 21-2020/23-2020/24-2020/25-2020 explican:
“Declárense inconstitucionales por conexión, de un modo general y obligatorio, los Decretos Ejecutivos n° 5, 12, 18, 22, 24 y 25 […] por violación al artículo 131 ordinal 27° de la Constitución. La razón es que solo mediante un régimen de excepción adoptado mediante los cauces constitucionalmente previstos es posible suspender uno o más de los derechos fundamentales en todo o en parte del territorio nacional.
Limitación y suspensión de derechos son cosas distintas […] para suspender derechos fundamentales en el marco del régimen de excepción (art. 29 Cn.) se requiere del voto de por los menos dos tercios de los diputados electos, o sea, mayoría calificada ordinaria (art. 131 ord. 27° Cn.) ”
Tanto Roberto Burgos como Enrique Anaya concuerdan con que no existe una legislación que enliste los criterios para destituir a los magistrados de la Sala de lo Constitucional.
«Cuando no existe un decálogo o un código escrito que indique cuándo y cómo destituir a alguien, hay una fórmula bien práctica: observar los requisitos de elección. Si uno de esos requisitos deja de existir puede ser una causa para destituir a alguien, como el de moralidad y competencia notoria, la ausencia de antecedentes penales, o si cometen infracciones a la Ley de Acceso a Información Pública, por ejemplo” dice Burgos Viale.
Por su parte, Anaya añadió que existe suficiente jurisprudencia de Comisión Interamericana de Derechos Humanos a la que El Salvador debe de ajustarse, que indican que las causas para destituir a un juez deben de ser graves, con previo procedimiento y tener derecho a defensa.
